Evoluzione storica e funzione dell’istituto

La legge 23 luglio 1991 n. 223 rappresenta la fase finale di un lungo processo evolutivo di riassetto e di revisione dell’intera tematica del mercato del lavoro. Il testo legislativo, globalmente considerato, ha una sua organicità di fondo che si riflette sui singoli istituti (cassa integrazione, mobilità, licenziamenti collettivi, incentivi all’occupazione e al reimpiego, prepensionamenti). Questi sono tutti i tasselli di un mosaico le cui diverse parti sono intimamente collegate e interdipendenti. Per questo motivo può risultare insoddisfacente trattare di un singolo istituto, come quello della mobilità, se non si tiene presente il disegno complessivo e gli obiettivi perseguiti.

L’imprenditore che si trovi a dover affrontare una situazione di “criticità” che coinvolge più lavoratori, deve scegliere lo strumento che consenta, in quanto possibile, la sopravvivenza dell’impresa stessa.

Egli deve chiedersi se i mezzi offerti dalla normativa vigente possano ricondurre la sua azienda ad una situazione di normalità, e soltanto in caso contrario si troverà costretto a dover incidere più radicalmente sugli squilibri aziendali e quindi a dover risolvere più rapporti di lavoro in relazione al mutato assetto produttivo – organizzativo. L’istituto della Cassa integrazione guadagni straordinaria [1] ha la funzione di consentire all’impresa il permanere sul mercato.

Se, nonostante l’intervento della Cigs, le difficoltà non fossero superate, e soltanto allora, tale istituto sarebbe prodromico all’intervento più radicale e traumatico del licenziamento collettivo.

Quest’ultima ipotesi, anche se la più consueta[2], non è l’unica possibile potendo, anzi dovendo, l’imprenditore “evitare” la fase della Cigs quando non veda alcuna possibilità di risanare l’azienda. La legge n. 223, delinea una relazione di netta alternatività tra integrazione salariale e procedura di mobilità, nel senso che la prima non può essere utilizzata in funzione assistenziale nei confronti dei lavoratori di cui sia certa l’estromissione, mantenendo in vita artificiosamente i rapporti di lavoro.

Questa differenza strutturale tra i due istituti è tanto evidente, quanto meno nelle intenzioni del legislatore, che è previsto un aggravio del contributo di ingresso alla mobilità [3], per il datore di lavoro che attivi tardivamente la procedura stessa nei confronti dei lavoratori ritenuti eccedenti e non più riassorbibili (art. 5, co. 6[4]). La disposizione è tesa proprio ad evitare l’uso dilatorio e meramente assistenziale della Cigs.

La riforma della Cigs, in seguito all’entrata in vigore della legge n. 223, si è affermato[5], ha segnato una sorta di “ritorno alle origini”. Infatti, sin dal suo esordio, la Cassa integrazione aveva lo scopo di accompagnare i processi di conversione, ristrutturazione o riorganizzazione aziendale in modo da ridurne l’impatto sui livelli occupazionali. Interventi successivi ne hanno poi “snaturato” la funzione, tanto da utilizzare l’istituto a fini assistenziali o per agevolare la gestione conservativa di imprese ormai “decotte”.

La legge n. 223 ha cercato di riportare la Cassa integrazione al suo scopo originario. La nuova disciplina prevede, infatti, che la concessione della Cigs sia subordinata alla presentazione da parte dell’impresa di un programma, formulato in conformità ad un modello prestabilito (art. 1, co. 2). Il trattamento di integrazione salariale è concesso con decreto del Ministro del lavoro, previa approvazione del citato programma da parte del CIPI[6] (art. 2, co. 1) e l’effettiva erogazione è soggetta alla regolare attuazione del programma presentato, previo accertamenti semestrali da parte del Ministero del lavoro (art. 2, co. 3).

Il flusso di denaro pubblico non viene più attivato “al buio”, come in passato, ma trova il suo presupposto in quel programma aziendale di risanamento che dovrebbe essere in grado, almeno nelle intenzioni, di consentire la fuoriuscita dalla crisi.

Possiamo dire in conclusione che l’integrazione salariale realizza un’erogazione di denaro pubblico nei confronti di un’impresa che versa in uno stato di difficoltà, finalizzata al superamento della stessa. Ma tale erogazione è indirizzata principalmente al mantenimento della forza lavoro, in modo da rendere inutile il ricorso al licenziamento collettivo.

Il quadro interpretativo così esposto offre una chiave di lettura certa della normativa sulla Cigs, come strumento di salvaguardia dei posti di lavoro, che trova la sua espressione più esplicita nella previsione del diritto al rientro (art. 4, co. 13). Vero è che successivi interventi, ancora una volta, ne hanno in parte alterato l’originario tessuto normativo. Ma si tratta per lo più di interventi che risentono di una certa politica legislativa volta a fronteggiare situazioni d’emergenza e quindi limitate nel tempo (cd legislazione d’urgenza in tema di ammortizzatori sociali). Basti citare, a prescindere dai molteplici interventi settoriali, il D.L. 26 novembre 1993, n. 478, convertito con modifiche in legge 26 gennaio 1994, n. 56[7] – abrogata con d.l. 28 giugno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133 – che all’art. 1, comma 1, consentiva la proroga della Cigs, per non più di dodici mesi, in deroga ai limiti di cui all’art. 1, commi 3, 5 e 9, legge n. 223, su richiesta dell’impresa, “anche in caso di procedura di mobilità di cui all’art. 4 della legge n. 223”, e al comma 2, la proroga del trattamento di integrazione salariale previsto dall’art. 8, co. 5, d.l. 148/1993 convertito nella L. 19 luglio 1993, n. 236[8], concedibile anche in mancanza di un programma di risanamento aziendale. Risulta evidente qui la confusione tra i due istituti[9].

Un caso emblematico al riguardo è quello della Cigs per procedure concorsuali previsto dall’art. 3, legge n. 223, che merita un’analisi più approfondita.

La legge 10 dicembre 2014, n. 183, avente ad oggetto la delega al Governo in materia di riforma anche di ammortizzatori sociali, in vista di una nuova razionalizzazione dell’istituto della Cigs, è ispirata al principio di incompatibilità tra integrazione salariale e cessazione di attività (art. 1, comma 2, lett. a), n. 1). La volontà dell’attuale legislatore è quella di delimitare l’ambito di applicazione di questi strumenti, così da epurarli dalla connotazione prettamente assistenzialistica che hanno assunto nel corso del tempo.
 

Cause d’intervento e campo di applicazione della Cigs

L’istituto della Cigs ha una duplice natura, quella a garanzia della retribuzione e, soprattutto, del posto di lavoro, e quella in funzione di una ripresa dell’attività produttiva dell’azienda.

Il d.lgs. 14 settembre 2015, n. 148, recante “disposizioni per il riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183”. abroga gli art. 1, 2 e da 12 a 14, della legge n. 223, introducendo nuove disposizioni in materia di causali di intervento, durata del trattamento e procedimento amministrativo per la concessione del trattamento straordinario di integrazione salariale. Disposizioni che saranno applicabili a decorrere dalle istanze di Cigs presentate dalle imprese dal 24 settembre 2015, data di entrata in vigore del d.lgs. 148/2015. Pertanto i trattamenti per i quali è stata presentata istanza fino al 23 settembre 2015, saranno regolamentati dalla vecchia normativa (art. 44, comma 1).

Le causali d’intervento per l’accesso al trattamento Cigs possono essere così riassunte:

• Riorganizzazione aziendale, (l’art. 21 del d.lgs. 148/2015) che quindi assorbe e ricomprende le fattispecie della “ristrutturazione e conversione”[10] di cui al previgente art. 1, comma 3 della legge n. 223[11], abrogato ora dall’art. 46, comma 1, lett. m), d.lgs. 148/2015;
• Crisi aziendale; nella formulazione del d.lgs. 148/2015 sono ricomprese le fattispecie della “crisi per andamento negativo degli indicatori economico- finanziari” e quella per “evento improvviso ed imprevisto” di cui al previgente art. 1, comma 5, legge n. 223[12], mentre dal 1° gennaio 2016 è cancellata la fattispecie della “crisi per cessazione di attività”, abrogata dall’art. 21, comma 1, lettera b) del d. lgs. 148/2015.
• Contratto di solidarietà. Il comma 5 dell’art. 21 disciplina la concessione della Cigs a seguito di stipula di contratti di solidarietà difensivi di cui al comma 1, lett. c) del medesimo articolo[13]. La durata massima concedibile è di 24 mesi, anche continuativi, nell’arco di un quinquennio mobile, ampliabili fino a 36 mesi nel caso contemplato dal medesimo comma 5 (art. 22, comma 3).
• Fallimento, concordato preventivo con cessione dei beni, liquidazione coatta amministrativa, amministrazione straordinaria senza continuazione dell’esercizio d’impresa (art. 3, comma 1, legge n. 223, modificato dal D.L. 148/93, conv. in legge 236/93) di cui è prevista l’abrogazione dal 1° gennaio 2016 (art. 2, comma 70, ult. periodo).

Per quanto riguarda l’ambito di applicazione della Cassa integrazione, il legislatore del 2015 ricomprende, tra i destinatari dell’istituto, i lavoratori assunti con contratto di lavoro subordinato, ivi compresi gli apprendisti assunti con contratto di apprendistato professionalizzante, ed esclude i dirigenti e i lavoratori a domicilio. Riguardo alle dimensioni occupazionali dell’impresa beneficiaria dell’intervento, la disciplina si applica alle imprese che nel semestre precedente la richiesta abbiano occupato più di 15 dipendenti, come media nel semestre precedente la presentazione della domanda, nei settori di seguito indicati:
a) imprese industriali, comprese quelle edili e affini;
b) imprese artigiane che procedono alla sospensione dei lavoratori in conseguenza di sospensioni o riduzioni dell’attività dell’impresa che esercita l’influsso gestionale prevalente (art. 12, comma 1, legge n. 223)[14];
c) imprese appaltatrici di servizi di mensa o ristorazione, che subiscano una riduzione di attività in dipendenza di situazioni di difficoltà dell’azienda appaltante, che abbiano comportato per quest’ultima il ricorso al trattamento ordinario o straordinario di integrazione salariale;
d) imprese appaltatrici di servizi di pulizia (non inquadrate nell’industria[15]), anche se costituite in forma di cooperativa, che subiscano una riduzione di attività in conseguenza della riduzione delle attività dell’azienda appaltante, che abbia comportato per quest’ultima il ricorso al trattamento straordinario di integrazione salariale;
e) imprese dei settori ausiliari del servizio ferroviario, ovvero del comparto della produzione e della manutenzione del materiale rotabile[16];
f) imprese cooperative di trasformazione di prodotti agricoli e loro consorzi[17];
g) imprese di vigilanza.

Spetta altresì alle imprese che abbiano occupato mediamente più di 50 dipendenti, inclusi apprendisti e dirigenti, come media nel semestre precedente la presentazione della domanda:
a) imprese esercenti attività commerciali[18], comprese quelle della logistica;
b) agenzie di viaggio e turismo, compresi gli operatori turistici.

Infine alle seguenti categorie, a prescindere dal numero dei dipendenti occupati:
a) imprese del trasporto aereo e di gestione aeroportuale e società da queste derivate, nonché imprese del sistema aeroportuale;
b) partiti e movimenti politici e loro rispettive articolazioni e sezioni territoriali, nei limiti di spesa di 8,5 milioni di euro per l’anno 2015 e di 11,5 milioni di euro per l’anno 2016 a condizione che risultino iscritte in apposito registro previsto dall’art. 4, comma 2, del d.l. 28 dicembre 2013, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13[19].

Resta ferma la disciplina prevista in materia di cassa integrazioni guadagni straordinaria per il settore dell’editoria dove la materia è ancora oggi regolata dalla legge 5 agosto 1981, n. 416, norma non abrogata né modificata dalla legge n. 223 perché ritenuta norma a carattere speciale[20]. In particolare l’art. 35 legge 416/1981[21], nell’estendere il trattamento di integrazione salariale ai dipendenti di imprese editrici e stampatrici di giornali, ammette, al comma 3, la possibilità di concessione del trattamento, oltreché per le fattispecie tipiche previste per legge (crisi, ristrutturazione, riorganizzazione, conversione), anche “in tutti i casi di crisi aziendale nei quali si renda necessaria una riduzione di personale ai fini del risanamento d’impresa e, nei casi di cessazione dell’attività aziendale, anche in costanza di fallimento”[22].

Le imprese commerciali, con più di cinquanta addetti (e fino ai duecento), le imprese di viaggi e turismo con più di cinquanta addetti, le imprese di vigilanza con più di quindici e le imprese del trasporto aereo (a prescindere dal numero di addetti), non ricomprese ab origine nella legge n. 223 tra quelle rientranti nel campo di applicazione della Cigs, sono state oggetto per circa un ventennio di una “legislazione transitoria o d’urgenza”, che ha esteso loro la Cassa integrazione guadagni straordinaria (e quindi la mobilità), entro determinati limiti temporali e finanziari, creando una situazione di grande incertezza[23].

La durata massima del trattamento straordinario di integrazione salariale non può superare di 24 mesi in un quinquennio mobile (conteggiando anche la Cigo). Utilizzando la Cigs per la causale del contratto di solidarietà tale limite complessivo può essere portato a 36 mesi in quanto la durata dei contratti di solidarietà viene computata nella misura della metà per la parte non eccedente i 24 mesi. Per le imprese industriali e artigiane dell’edilizia e affini e per le imprese di cui all’articolo 10, comma 1, lettere n) e o), per ciascuna unità produttiva, il trattamento straordinario di integrazione salariale (Cigs + Cigo) non può superare la durata massima complessiva di 30 mesi in un quinquennio mobile.

L’individuazione delle imprese assume importanza fondamentale ai fini della concessione del trattamento economico di mobilità di cui all’art. 7, legge n. 223. Infatti, i lavoratori licenziati per riduzione di personale, per avere diritto all’indennità indennità, devono essere collocati in mobilità ai sensi dell’art. 24, stessa legge, da un’impresa appartenente ai settori sopra indicati ai sensi dell’art. 16, comma 1, legge n. 223[24]. Non è necessario che il legislatore, ogni volta che estende ad un settore produttivo il trattamento economico della Cassa integrazione, debba anche precisare che i lavoratori di quel settore hanno anche diritto all’indennità mobilità poiché l’automatismo dell’art. 16, co. 1 cit., non lascia spazio ad interpretazioni difformi. L’art. 2, comma 71 della legge n. 92/2012, dispone, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l’abrogazione degli articoli da 6 a 9 della legge n. 223, che disciplinano, rispettivamente la gestione della lista di mobilità, l’indennità di mobilità[25], il collocamento del lavoratore in mobilità e la cancellazione dalle liste del lavoratore. Come accennato, la funzione della Cassa integrazione è quella di consentire il risanamento dell’impresa in crisi attraverso l’alleggerimento dei costi della manodopera che vengono sostenuti dall’istituto di previdenza e assistenza attraverso la corresponsione di un assegno mensile, anticipato dall’impresa, ai lavoratori sospesi (operai, impiegati, compresi viaggiatori piazzisti, e i quadri[26]). Nella disciplina novellata dalla legge n. 223, all’art. 2, co. 6, il Ministro del lavoro può disporre il pagamento diretto dei lavoratori da parte dell’INPS, qualora venga accertato che l’impresa versi in comprovate difficoltà di ordine finanziario.

Come nella previgente normativa, l’imprenditore deve attivare la procedura di cui all’art. 5, legge 20 maggio 1975, n. 164, e chiedere un esame congiunto con le organizzazioni sindacali. Nell’ambito di tale esame congiunto vanno affrontate le questioni concernenti la causa della sospensione, l’entità e la durata della stessa, i criteri per l’individuazione dei lavoratori da sospendere nonché le modalità di rotazione tra i lavoratori sospesi[27] (art. 1, co.7, legge n. 223).

Il trattamento di Cigs è concesso con decreto del Ministro del lavoro ed ha efficacia semestrale; successivamente al primo semestre, verificata la regolare attuazione del programma, e previa tempestiva istanza aziendale di proroga, viene autorizzata, sempre con decreto ministeriale, la concessione degli ulteriori periodi semestrali.

Per quanto riguarda l’iter procedurale per l’accoglimento della domanda di integrazione salariale, le modifiche apportate dalla legge n. 223 sono rilevanti. Nell’attuale disciplina di Cigs, e nell’intero contesto delle eccedenze di personale, il ruolo del sindacato risulta notevolmente rafforzato rispetto a quanto avveniva in passato in virtù degli accordi interconfederali.

Non a caso il momento centrale dell’attuale procedura di Cigs è caratterizzato dall’esame congiunto della situazione, avente ad oggetto i problemi relativi alla tutela degli interessi dei lavoratori in relazione alla crisi d’impresa.

Ci troviamo di fronte ad un obbligo per l’imprenditore a trattare con le OO.SS.[28] da cui può scaturire un accordo che andrà ad incidere sulle sorti dei singoli lavoratori[29], con la conseguenza che qualunque omissione riguardante le comunicazioni ai sindacati previste per legge, comporta l’illegittimità del provvedimento di sospensione[30], oltre ad un’eventuale attivazione di un procedimento di condotta antisindacale ai sensi dell’art. 28, St. lav.